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Psicanalisar o Direito Administrativo

Psicanalisar o Direito Administrativo

25
Abr18

Teoria dos vícios do acto administrativo


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            Embora tenham visto a sua importância diminuída e a sua utilidade nos dias que correm seja meramente pedagógica e compreensiva, a teoria dos vícios do acto administrativo contínua a ter uma importância dogmática que auxilia a perceber o contexto atual e a própria evolução do conceito de acto administrativo. A relevância e peso que outrora apresentou faz com que autores modernos como MARCELO REBELO DE SOUSA, JOÃO CAUPERS e VASCO PEREIRA DA SILVA ainda a refiram nas suas obras.

            Num contexto histórico, cabe referir que a teoria dos vícios do acto administrativo surgiu no Direito Administrativo Francês no séc.XIX, sendo que apenas teve eco em Portugal a partir dos anos 30 quando MARCELLO CAETANO aproveitou a teoria para tentar contrapor a até então enumeração dos vícios: incompetência, excesso de poder e violação da lei. Com esta rotura introduzida pelo autor, estes vícios desdobraram-se em cinco vícios que compunham a teoria dos vícios do ato administrativo originária de terras gaulesas: a usurpação de poder, a incompetência, o vício de forma, o desvio de poder e a violação de lei. A partir de 1956, a construção doutrinal trazida para Portugal por MARCELLO CAETANO, ganhou valor normativo com a enumeração dos vícios no art.15º/1 LOSTA que permaneceria em vigor até ao ano de 2003, esta seria, nas palavras de MARCELO REBELO DE SOUSA, “a idade de ouro da teoria dos vícios do acto administrativo”. A teoria revelou ter não só importância do ponto de vista substantivo mas também do ponto de vista processual, que se verificava por exemplo na necessidade de alegação do vício no recurso hierárquico necessário, sob pena de impossibilidade de alegação em futuro recurso contencioso. MARCELO REBELO DE SOUSA justifica esta situação ou obrigação com a visão de promiscuidade entre procedimento administrativo e processo contencioso, sendo que o processo contencioso seria uma continuação do procedimento administrativo.

         A fim de compreender cada um dos elementos que integravam a teoria dos vícios do acto administrativo, cabe descrever sucintamente cada um deles:

  • Usurpação de poderes: vício do acto administrativo no qual um órgão da administração pública exerce uma função que não a função administrativa, para a qual não tem habilitação legal. Este vício é visto de uma forma mais ampla por MARCELO REBELO DE SOUSA que dá como exemplo “um acto pelo qual o governo dissolve a assembleia da república”, tratando-se de casos em que é violado o princípio da separação de poderes. De uma forma mais restrita, MARCELLO CAETANO cingia este vício aos casos em que um órgão administrativo exercia funções jurisdicionais dos tribunais judiciais;
  • Incompetência: umbilicalmente ligado ao princípio de reserva de lei, este vício ocorre quando um órgão administrativo pratica um acto para o qual não tem norma habilitante. Este vício divide-se em incompetência relativa na qual a incompetência está ligada ao autor e em incompetência absoluta na qual o acto não se inscreve nas atribuições da própria pessoa colectiva atuante, sendo que o tipo de incompetência pode ditar diferentes desvalores quanto ao acto. Esta não era a forma como MARCELLO CAETANO descrevia este vício, sendo que importa citar uma passagem importante da sua obra, de forma a diferenciar este vício da usurpação de poderes “Em qualquer hipótese (…) o poder ilegalmente exercido é um poder da administração – não um poder usurpado aos tribunais”;
  • Desvio de poder: a figura do desvio de poder, no entender de HAURIOU, não dizia respeito à legalidade mas sim à moralidade administrativa, avaliação esta considerada errada por MARCELLO CAETANO que na sua obra estabelecia uma analogia desta figura do Direito Administrativo com a figura do abuso dos direitos no Direito privado. No ensinar de MARCELO REBELO DE SOUSA, o desvio de poder poderia definir-se como “o vicio dos actos administrativos que prosseguem outros fins que não o fim legal”, daí que JOÃO CAUPERS introduza esta figura na tipologia de vícios materiais. O vício pode-se manifestar de duas formas: desvio de poder por motivo de interesse privado, quando o fim prosseguido é um interesse privado, por exemplo uma autorização de abertura de um estabelecimento emitida a troco de uma oferta patrimonial do titular ao órgão emissor do acto administrativo; e desvio de poder por motivo de interesse público quando o fim prosseguido, embora não seja o fim legal, é um fim de interesse público, por exemplo uma autorização de construção a troco de um donativo para uma pessoa coletiva pública empresa. Porém, durante muito tempo, o STA considerou como meio de prova apurável para esta figura a confissão, sendo de facto, de difícil apuração as situações de desvios de poder por serem geralmente dissimuladas pelo titular do órgão público em causa. Essa dificuldade, explica a tamanha teorização que a figura mereceu, não só no passado, mas também nas raízes que plantou para o futuro. Pode dizer-se que o princípio da imparcialidade, inscrito no atual art.9ºCPA, ultrapassa algumas das limitações intrínsecas da figura clássica do desvio de poder através de uma construção mais objetiva e alargadora;
  • Vício de forma: este vício prende-se com a falta de observância dos requisitos objetivos formais de legalidade do acto administrativo, pode dividir-se em duas modalidades: o vício de forma por preterição da forma legal, quando por exemplo quando a lei determina que o acto deve ser praticado sob a forma escrita e não o é; e o vicio de forma por preterição de formalidades essenciais, por exemplo quando a lei determinava um parecer obrigatório para o acto administrativo em questão e essa formalidade é ignorada;
  • Violação de lei: por último, este vício sempre assumiu um caráter generalizado devido ao facto de todos os outros vícios objeto de análise serem reconduzíveis a este mesmo vício. Padecem deste vício todos os actos administrativos cujo objeto ou conteúdo desrespeitam os requisitos legais impostos. Assume, portanto, tal como admitido pela doutrina, um critério positivo e um critério negativo de identificação do vício de violação de lei. Devido ao seu caráter mais geral, seria aquele vício a que se recorria quando não se verificava uma intensidade necessária para se reconduzir a qualquer um dos outros.

          Por fim, cabe enaltecer a importância que a tradicional teoria dos vícios do acto administrativo representou como base sólida para as construções modernas dos vícios do acto administrativo. De facto, para os nossos dias, a teoria revelou-se inadequada e demasiadamente taxativa para poder ser aplicada, daí que com a entrada em vigor do CPTA tenha representado a revogação da enumeração taxativa que esta representava. No entanto, por exemplo no art.133º/2 a) CPA ainda é referida a figura da usurpação de poder, a meu ver, revelando a importância histórica que esta teoria desempenhou. No entender de VASCO PEREIRA DA SILVA, importa qualificar o elemento material do vício do acto administrativo e a falta de lógica da teoria dos vícios do acto administrativo não permite que essa qualificação material seja exercida. Embora a crítica seja inteiramente justa, não obstante o panorama atual não se preconizar de todo com os tradicionalismos da teoria, esta revelou ser um produto da história que durante muito tempo ajudou o Direito Administrativo clássico a harmonizar-se com os problemas do passado e a brotar ideias para o futuro.

 

 

Bibliografia

  • CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Almedina, 2008.
  • CAUPERS, JOÃO, Introdução ao Direito Administrativo, 11ª edição, Âncora editora, 2013.
  • REBELO DE SOUSA, Marcelo e SALGADO DE MATOS, André, Direito Administrativo Geral, Tomo III, Dom Quixote.
  • SILVA, Vasco Pereira da, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, Almedina, Coimbra, 1996.

 

João Teles Nogueira, nº 57051, 2ºB, subturma 16.

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