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Psicanalisar o Direito Administrativo

Psicanalisar o Direito Administrativo

27
Abr18

O ato administrativo: invalidades


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  Segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral, entende-se por invalidade do ato jurídico," o valor jurídico negativo que afeta o ato administrativo em virtude da sua inaptidão intrínseca para a produção dos efeitos jurídicos que devia produzir". Durante muito tempo considerou-se a ilegalidade como a única fonte de invalidade, isto é, entendia-se que todo o ato administrativo ilegal era inválido, e que todo o ato administrativo inválido o era por ser ilegal.


Ilegalidade do ato administrativo

A ilegalidade do ato administrativo pode revestir várias formas - vícios do ato administrativo - e são elas:

  1. Usurpação de poder – ilegalidade orgânica;
  2. Incompetência – ilegalidade orgânica;
  3. Vício de forma – ilegalidade formal;
  4. Violação da lei – ilegalidade material;
  5. Desvio de poder – ilegalidade material;

 

usurpação de poder consiste na ofensa, por um órgão da Administração Pública, do princípio da separação de poderes, através da prática de ato incluído nas atribuições do poder judicial, do poder moderador ou do poder administrativo. Em bom rigor, a usurpação de poder enquanto vício podia não ter autonomia, sendo reconduzida à incompetência agravada. Contudo, uma vez que se autonomiza um vício para a invasão de outro poder do Estado – poder judicial – por parte da Administração, faz sentido que se autonomize também a invasão do poder legislativo e do poder moderador.

Esta pode ser dividida entre usurpação de poder legislativo (a Administração pratica um ato que pertence às atribuições do poder legislativo), usurpação de poder moderador (órgão administrativo pratica um ato que pertence às atribuições do poder moderador – presidencial) e usurpação de poder judicial (a Administração pratica um ato que pertence às atribuições dos Tribunais).

 

Segue-se a incompetência que consiste na prática, por um órgão da Administração, de um ato incluído nas atribuições ou nas competências de outro órgão da Administração. Para que exista, efetivamente, incompetência é preciso que o órgão administrativo que praticou o ato invada a esfera jurídica de outra autoridade administrativa, mas nunca saindo dos limites do poder administrativo.

Este vício pode revestir várias modalidades, tais como:

  • Incompetência absoluta (quando um órgão da Administração pratica um ato fora das atribuições da pessoa coletiva a que pertence) – 161º/2, b) CPA;
  •  Incompetência relativa (quando um órgão de uma pessoa coletiva pública pratica um ato que está fora da sua competência, mas que pertence à competência de outro órgão da mesma pessoa coletiva);
  •  Incompetência em razão da matéria (quando um órgão da Administração invade os poderes conferidos a outro órgão da Administração em função da natureza dos assuntos);
  •  Incompetência em razão da hierarquia (quando se invadem os poderes conferidos a outro órgão em função do grau hierárquico, isto é, quando o subalterno invade a competência do superior, ou quando o superior invade a competência própria ou exclusiva do subalterno);
  •  Incompetência em razão do lugar (quando um órgão da Administração invade os poderes conferidos a outro órgão em função do território);
  • Incompetência em razão do tempo (quando um órgão da Administração exerce os seus poderes legais em relação ao passado ou em relação ao futuro. Excecionando-se os casos em que a lei, excecionalmente, o permitir).

 

Por sua vez, o vício de forma consiste na preterição de formalidades essenciais – vício procedimental – e na carência de forma legal – vício de forma em sentido restrito. Comporta três modalidades:

  • Falta de formalidades anteriores à prática do acto;
  • Falta de formalidades relativas à prática do acto;
  • Carência de forma legal.

 

Não deixa de ser importante referir que a eventual deficiência de formalidades posteriores à pártica do ato não produz uma ilegalidade, nem invalidade, apenas produz a sua ineficácia pois a validade de um ato confere-se sempre pela sua conformidade com o ordenamento jurídico no momento em que ele é praticado.

 

Já a violação da lei é o vício que consiste na discrepância entre o conteúdo ou o objeto do ato e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis. Como já supramencionado, este vício configura uma ilegalidade de natureza material, o que significa que a substância do ato administrativo, a decisão em que o ato consiste, é contrária a lei.

 

Segundo o Professor Freitas do Amaral, “Não há, pois, correspondência entre a situação abstratamente delineada na norma e os pressupostos de facto e de direito que integram a situação concreta sobra a qual a administração age, (...)”

O vício de violação de lei produz-se quando, no exercício de poderes vinculados, a Administração decide uma coisa diferente do que a lei estabelece ou nada decide quando a lei manda decidir algo. Todavia, também pode ocorrer no exercício de poderes discricionários quando sejam infringidos os princípios gerais que limitam a discricionariedade administrativa, nomeadamente os princípios constitucionais, tais como, o princípio da imparcialidade, da igualdade, da proporcionalidade, entre outros. Portanto, se a administração praticar um ato que, sem estar viciado com o desvio de poder, ofenda um princípio constitucional, ofende a lei e consequentemente viola-a.

Tal como vícios anteriores, também a violação da lei comporta várias modalidades:

  • a falta de base legal, isto é, a prática de um ato administrativo quando nenhuma lei autoriza aprática de um ato desse tipo;
  • a incerteza, ilegalidade ou impossibilidade do conteúdo do ato administrativo;
  • a incerteza, ilegalidade ou impossibilidade do objeto do ato administrativo;
  • a inexistência ou ilegalidade dos pressupostos relativos ao conteúdo ou ao objeto do ato administrativo;
  • a ilegalidade dos elementos acessórios incluídos pela Administração no conteúdo do ato;
  • qualquer outra ilegalidade do ato administrativo insuscetível de ser reconduzida a outro vício (este último aspeto significa que o vício de violação de lei tem carácter residual, abrangendo todas as ilegalidades que não caibam especificamente em nenhum dos outros vícios).

 

Por fim, o desvio de poder consiste no exercício de um poder discricionário por um motivo principalmente determinante que não coincida com o fim que a lei visou ao conferir aquele poder.

 

O desvio de poder pressupõe, portanto, uma discrepância entre o fim legal e o fim real – fim prosseguido pelo órgão administrativo. Para determinar a sua existência, torna-se necessária a realização de três operações:

  1. Verificar qual o fim visado pela lei para conferir a determinado órgão administrativo um certo poder discricionário – fim legal;
  2. Verificar qual o motivo que leva à prática do ato administrativo em causa;
  3. Determinar se esse motivo coincide ou não com o fim legalmente estabelecido: se se verificar, o ato será legal; se não se verificar, o ato será ilegal e, portanto, inválido.

 

As duas modalidades que o desvio de poder comporta são:

  • O desvio de poder por motivo de interesse público (quando a Administração visa alcançar um fim de interesse público, embora diverso daquele que a lei impõe);
  • O desvio de poder por motivo de interesse privado (quando a Administração não prossegue um fim de interesse público, mas um fim de interesse privado).

 

 Importa mencionar que um ato administrativo pode ser ilegal quando nele se verifica um vício apenas, mas também pode ser ilegal porque nele se verificam dois ou mais vícios, ou seja, os vícios são cumuláveis.

 

Outras formas de invalidade do ato administrativo:

  • Ilicitude;
  • Vícios da vontade;

 

Quanto à ilicitude do ato administrativo, por norma, esta coincide com a sua ilegalidade, ou seja, o ato é ilícito por ser ilegal. Contudo, há casos em que um ato é ilícito sem ser ilegal, havendo ilicitude sem haver ilegalidade, tais como:

  1. Casos em que o ato administrativo, sem violar a lei, ofende um direito subjetivo ou um interesse legítimo de um particular;
  2. Casos em que o ato administrativo viole um contrato não administrativo;
  3. Casos em que o ato administrativo ofende a ordem pública e os bons costumes;
  4. Casos em que o ato administrativo contenha uma forma de usura (ligação com as formas de ilicitude dos negócios jurídicos privados – 282º a 284º CC).

 

Vícios da vontade (erro, dolo e coação)

 

Como segunda causa de invalidade do ato administrativo temos que considerar os vícios da vontade, contando com o erro, o dolo e a coação. Quebrando com a tradição, e de acordo com a opinião do Professor Diogo Freitas do Amaral, este tipo de vícios não se reconduzem à ilegalidade, por força da violação da lei.

 

“Se um órgão administrativo se engana quanto aos factos com base nos quais pratica um ato administrativo e pratica um ato baseado em erro de facto; ou é enganado por um particular que pretende obter um certo ato administrativo, e o ato é viciado por dolo; ou é forçado a praticar um ato sob coação – não se pode dizer, (...) que o autor do ato tenho violado a lei: não há nenhuma disposição legal expressa, nem tão-pouco nenhum princípio geral de direito que o ato viole”.

 

O que, efetivamente, se passa neste tipo de vícios é que falta um requisito de validade que a lei exige, isto é, os atos jurídicos da administração têm que ser realizados segundo uma vontade esclarecida e livre. Se a vontade da administração for contra estes dois requisitos, porque foi determinada por erros, dolo ou coação, há um vício de vontade, há uma vontade influenciada, que fundamenta a invalidade do ato e não a violação da lei.

 

Todavia, é necessário fazer uma ressalva: a figura dos vícios da vontade ganha autonomia enquanto vício que conduz à invalidade do ato administrativo no que diz respeito aos atos discricionários e não em relação aos atos vinculados. A explicação que assenta nesta distinção recai no simples facto de que quando a Administração exerce o seu poder discricionário, a vontade real do órgão administrativo torna-se relevante, porque a lei lhe deu autonomia para tal.

 

As Formas de Invalidade: Nulidade e Anulabilidade (arts. 161º a 163º do CPA)


A Nulidade


A nulidade é a forma mais grave da invalidade e tem os seguintes traços característicos:

  1. o ato nulo é totalmente ineficaz desde o início, não produz qualquer efeito (162º/1 CPA);
  2. a nulidade é insanável, quer pelo decurso do tempo – por isso é que é invocável a todo o tempo por qualquer interessado (162º/1 CPA) – quer por ratificação (164º/1 CPA). Porém, o ato administrativo considerado nulo não invalida que não possam ser atribuídos efeitos jurídicos às situações jurídicas decorrentes deste mesmo ato (162º/3 CPA)
  3. Os atos nulos podem ser objeto de reforma ou de conversão (164º/4 CPA);
  4. os particulares e os funcionários públicos têm o direito de desobedecer a quaisquer ordens que constem de um ato nulo;
  5. se mesmo assim a Administração quiser impor pela força a execução de um ato nulo, os particulares têm o direito de resistência passiva (Artº 21º CRP);
  6. um ato nulo pode ser impugnado a todo o tempo, isto é, a sua impugnação não está sujeita a prazo (162º/2 CPA);
  7. o pedido de reconhecimento da existência de uma nulidade num ato administrativo pode ser feito junto de qualquer Tribunal, e não apenas perante os Tribunais Administrativos (162º/2 CPA);
  8. segundo o artigo 162º/2 CPA, a nulidade pode ser declarada com efeitos erga omnes, a todo o tempo, pelos tribunais administrativos ou pelos órgãos administrativos competentes para a anulação.

 

A Anulabilidade


É uma forma menos grave da invalidade e tem características contrárias às da nulidade:

  1. o ato anulável, embora inválido, é juridicamente eficaz até ao momento em que venha a ser anulado (163º/2);
  2. a anulabilidade é sanável, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão (164º/1 CPA);
  3. enquanto não for anulado, o ato anulável é obrigatório, quer para os funcionários públicos, quer para os particulares;
  4. não é possível opor qualquer resistência à execução forçada de um ato anulável. A execução coativa de um ato anulável é legítima, salvo se a respetiva eficácia for suspensa;
  5. o ato anulável só pode ser impugnado dentro de um certo prazo que a lei estabelece;
  6. o pedido de anulação só pode ser feito perante um Tribunal Administrativo;
  7. O reconhecimento de que o ato é anulável por parte do tribunal determina a sua anulação, em princípio. A sentença, neste caso, é uma sentença de anulação enquanto que a sentença proferida acerca de um ato nulo é uma declaração de nulidade
  8. Por força do artigo 163º/5, alíneas a), b) e c), verificamos que pode ocorrer uma limitação da relevância invalidante da ilegalidade, da ilicitude ou dos defeitos da vontade por via do afastamento legal dos efeitos anulatórios
  9. A anulação contenciosa do ato administrativo tem efeitos retroativos

 

Concluo com a sanação dos atos administrativos ilegais, que consiste na transformação de um ato ilegal num ato inatacável contenciosamente. O fundamento jurídico da sanação dos atos ilegais é a necessidade de segurança na ordem jurídica, isto é, é necessário que, decorrido algum tempo sobre a prática de um ato administrativo, se possa saber com certeza se esse ato é legal ou ilegal, válido ou inválido. A obtenção desta certeza pode ser conseguida negativamente – permitindo a lei que o ato, por ser ilegal, seja revogado pela Administração ou anulado pelos Tribunais – ou positivamente – consentido a lei que, ao fim de um certo tempo, o ato ilegal seja sanado, tornando-se válido para todos os efeitos perante a ordem jurídica.
 

Por fim, importa referir que, a sanação dos atos administrativos pode operar-se por um dos seguintes modos:

  • por um ato administrativo secundário (Art. 164º CPA);
  • por decurso do tempo.

 


BIBLIOGRAFIA:
AMARAL,Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo – vol.II, 3ªed., Almedina, 2017
ALMEIDA, Mário Aroso de – TEORIA GERAL DO DIREITO ADMINISTRATIVO, 2016, 3ª edição;

 

Leonor Lorena Santos, nº 57355 

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